Ipea lança livro que analisa a trajetória recente das emendas parlamentares

Publicação, lançada no último dia 30, apresenta um panorama sobre a trajetória das emendas parlamentares no período de 2014 a 2025

O crescimento das emendas parlamentares ao orçamento federal e seus impactos sobre o financiamento de políticas públicas são tema do livro Emendas parlamentares em políticas sociais , lançado na última terça (30/06) pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

Organizada por Fabíola Sulpino Vieira, especialista em políticas públicas e gestão governamental na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc/Ipea), Paulo Meyer Nascimento e José Aparecido Carlos Ribeiro, técnicos de planejamento e pesquisa na Disoc, a publicação reúne estudos que analisam como o avanço desses recursos tem alterado a execução orçamentária em áreas como saúde, educação, trabalho e assistência social.

O volume de despesas empenhadas por meio de emendas parlamentares passou de R$ 11,3 bilhões, em 2014, para R$ 47,1 bilhões, em 2025. Descontada a inflação do período, é um crescimento de 315%. Nas políticas sociais, os recursos aumentaram de R$ 9,2 bilhões para R$ 35 bilhões, uma alta de 282%.

A maior parte desses recursos é destinada à saúde, por conta das regras que regem as emendas parlamentares. No entanto, as emendas também ganharam importância no financiamento de outras políticas sociais.

O livro apresenta um panorama sobre a trajetória das emendas parlamentares no período de 2014 a 2025, abordando as várias mudanças no arcabouço normativo. São analisadas as diferentes modalidades de emendas parlamentares (individuais, de bancada, de comissão e de relator) e os papéis que cada uma passou a desempenhar ao longo do período. Também discute como esses recursos vêm reconfigurando a execução orçamentária das políticas sociais.

Alguns dos capítulos resultam do Termo de Execução Descentralizada (TED) nº 3/2024, firmado entre o Ipea e a Secretaria de Competitividade e Política Regulatória (SCPR) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC).

Segundo a publicação, o aumento da participação das emendas parlamentares ao orçamento tem fortalecido, no Brasil, um modelo de parlamentarismo orçamentário, no qual decisões sobre a destinação dos recursos tendem a se sobrepor a critérios técnicos e de transparência.

O livro destaca que o orçamento federal passou por uma transformação significativa na última década. Até 2013, a execução das dotações incluídas por emendas parlamentares era autorizativa. A partir de 2014, mudanças promovidas por leis e emendas constitucionais tornaram obrigatória a execução desses recursos, ampliando o controle do Congresso Nacional sobre uma parcela expressiva das despesas discricionárias da União.

Na introdução, Fabiola Sulpino explica as mudanças na legislação que deram às emendas parlamentares um papel central na destinação de recursos do orçamento federal.

“O livro apresenta evidências do crescimento da participação das emendas no financiamento das políticas sociais”, explica Sulpino. “O aumento da alocação de recursos por emendas gera implicações para o planejamento orçamentário e a coordenação federativa pelo governo federal, e para a efetividade dessas políticas. Os recursos alocados por emendas são pulverizados e isso aumenta a probabilidade de ineficiência no setor público”.

As chamadas “emendas Pix”, emendas parlamentares individuais por transferência especial, são objeto do segundo capítulo. Criada pela Emenda Constitucional nº 105/2019, essa modalidade permite a transferência direta de recursos da União para estados e municípios, sem a necessidade de convênios, e se consolidou como um dos principais instrumentos de execução das emendas impositivas.

O capítulo também aponta avanços na transparência das informações, impulsionados pela atuação do Supremo Tribunal Federal e de órgãos de controle, embora ainda existam lacunas na divulgação dos dados.

No capítulo 3, Emendas parlamentares ao orçamento federal do Sistema Único de Saúde (2014-2025) , Fabiola Sulpino analisa o crescimento da participação das emendas parlamentares no financiamento das políticas de saúde. O capítulo também examina a distribuição desses recursos entre as diferentes áreas de atuação do Sistema Único de Saúde (SUS) e evidencia desigualdades na alocação regional e per capita.

No capítulo 4, Emendas parlamentares ao orçamento do Ministério da Educação (2014-2025) , os autores apresentam uma análise exploratória do perfil de alocação e da distribuição das emendas parlamentares no orçamento do Ministério da Educação (MEC).

A discussão prossegue no capítulo 5, Emendas parlamentares no orçamento das universidades e institutos federais (2014-2024) , que examina o papel desses recursos no orçamento das 69 universidades federais e dos 38 institutos federais. O estudo avalia o peso das emendas nas despesas discricionárias dessas instituições e seus efeitos sobre a distribuição dos recursos.

Já no sexto capítulo, Emendas parlamentares ao FNDE: volume, composição temática e distribuição espacial (2015-2025) , os autores analisam o perfil das emendas destinadas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). O capítulo identifica as áreas priorizadas, a distribuição dos recursos entre regiões e municípios e verifica se essa alocação considera critérios de equidade, como população e necessidades educacionais.

O livro se encerra com o capítulo 7, Emendas parlamentares ao orçamento federal do sistema de políticas de emprego, trabalho e renda (2014-2025) . Nele, os autores analisam a execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares na função Trabalho entre 2014 e 2025.

Nessa área, as emendas são direcionadas principalmente a políticas ativas de emprego, como a intermediação pública de mão de obra, a qualificação profissional e o apoio a empreendimentos de economia solidária. Embora representem um volume menor de recursos em comparação com outras políticas sociais, essas emendas têm ganhado peso nas despesas discricionárias que financiam programas de geração de emprego e renda, o que reforça a importância de seu monitoramento e avaliação.